ESTUDO INÉDITO: Especialista analisa a nova lei das Guardas Municipais e seus impactos na segurança pública brasileira
O foco da entrevista do professor Júlio Cezar Costa é a Lei Federal nº 13.022, publicada no Diário Oficial da União em 11 de agosto de 2014. Esta Lei discorre sobre as Guardas Municipais e é chamada de “Estatuto das Guardas Civis”. A análise feita pelos dois coronéis ao final da entrevista é um estudo inédito a respeito do Estatuto das Guardas Civis Municipais.
O governo federal, através da lei, introduziu importantes medidas que, sem alarde, têm trazido à possibilidade de municipalização da segurança pública, principalmente no que se refere ao trabalho das Guardas Civis de modo concorrente com as Polícias Militares. “Para muitos, estamos iniciando um novo ciclo na segurança pública brasileira”, diz Júlio Cezar Costa.
O assunto gerou, inclusive, a reação de Associações de Oficiais das Polícias Militares que enxergam essa lei como um instrumento de desmobilização dos atuais afazeres dessas instituições seculares no Brasil.
Existe já uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal, questionando a validade do conteúdo da nova lei, pois, segundo argumentos de Associações Militares de Policiais (oficiais), o Estatuto das Guardas é uma peça inconstitucional.
Enquanto nada se decide no STF a respeito, o Blog do Elimar Côrtes traz para você, em primeira mão, uma análise detalhada, artigo por artigo desse Estatuto que está dando o que falar. A análise mais profunda está no final da entrevista com o coronel e professor Júlio Cezar Costa. Os comentários são de autoria do entrevistado e também do coronel João Antônio da Costa Fernandes.
Blog do Elimar Côrtes – Professor, como o senhor vê a edição desse Estatuto que permite substituição dos afazeres das Polícias Militares pelas Guardas Municipais?
Professor Júlio Cezar Costa – Na verdade, desde 1988 a Constituição inaugurou um marco diferenciado no ambiente da segurança pública, pois o capítulo III do Título V da Carta, em seu artigo 144, emoldurou um sistema verticalizado no qual subliminarmente estão inseridas as Guardas Municipais, e agora a Presidente da República usa esse argumento para introduzir no mundo jurídico a Lei 13.022.
– E qual a consequência dessa ação da presidente Dilma Roussef, ao sancionar o Estatuto das Guardas Municipais?
– Gerou reação imediata nos segmentos de comando das Polícias Militares, e principalmente a insatisfação entre a oficialidade. Fica claro na lei a transferência de atribuições na esfera da atividade ostensiva de “patrulhamento”, que agora pode ser realizada diretamente pelas Guardas Civis, em complemento ao trabalho das Polícias Militares.
– Sim. A lei endereça a possibilidade da municipalização dos serviços ostensivos de segurança pública a partir das Guardas Municipais, deslocando a tarefa antes exclusiva das Polícias Militares para o campo municipal. É bom que se diga que a Lei muda o padrão constitucional vigente até então, de modo silencioso.
– O senhor poderia citar algo que é uma inovação trazida pela Lei?
– O legislador trabalhou o protagonismo das Guardas Civis Municipais (GCM) no ambiente de relacionamento societal, derrubando o antigo cenário da operação de segurança pública (anti-participativo) para outro em que se emoldura a participação compromissada da GCM em parceria com a sociedade, denotando a construção de um modelo interativo e comunitário.
– E como ficam as Polícias Militares?
– Elas perderam a exclusividade da atividade de patrulhamento (policiamento) ostensivo como lhes era garantido pelo Decreto Lei 667/69 e agora caso seja mantido o status da nova Lei pelo STF terão que repartir com as Guardas Municipais essa atribuição.
– A nova Lei trouxe inovações para a área de segurança pública?
– Historicamente o modelo de segurança pública no Brasil nasceu no município. O Regente Feijó, ao criar o que hoje são as Polícias Militares, deu lhes uma natureza híbrida, ou seja, militar e municipal, sendo que ao longo do tempo essas forças foram sendo transformadas em instituições substantivamente de natureza militar no sentidoestrito, e na década de 30 do século passado foram finalmente formatadas no modelo militar, quando foram submetidas ao controle do Exército Brasileiro, isto a partir da Constituição de 1934.
– O que de fato mudará para garantir a proteção da amedrontada sociedade brasileira?
– A nova Lei trouxe novidades, sendo que a principal delas foi a quebra do monopólio das Polícias Militares, que, por sinal, mesmo com os sucessivos aumentos de efetivos e melhorias na equipagem para a prestação de serviços ostensivos, não têm conseguido, motivado pela grande demanda, suprir a carência de proteção e segurança dentro dos anseios e expectativas da sociedade.
– Há tempos se fala na desmilitarização da PM e na necessidade de mudanças. Como o senhor avalia isto?
– No Brasil a Constituição trata a segurança pública como um assunto estritamente policial. Quando adentramos no artigo 144 vemos que nossos legisladores engessaram essa temática somente com a operação de órgãos policiais, ou seja, nossa democracia participativa não se efetiva na prática de nosso modelo de segurança. Mudamos o “vestido”, mas não mexemos no “corpo” dessa filha da ordem pública, qual seja a segurança pública.
– Como assim?
– A ordem pública tem um trinômio. Seus elementos basilares são: a segurança, a tranquilidade e a salubridade. No Brasil queremos preservar a ordem pública somente com a atuação policial, desprezando a importância da salubridade para o atingimento da paz social que gera a tranquilidade pública. A polícia não pode continuar sendo uma voz solo no coral da ordem pública.
– Mas a Polícia Militar é muito criticada por ser egressa do Regime Militar. Como mudar isto?
– Não estamos falando de polícia como Instituição, mas sim como uma função do Estado democrático. A polícia é um reflexo da sociedade que a empodera. Se temos uma polícia violenta é porque também a sociedade assim o é. Uma pesquisa de 2011, conduzida por Inácio Cano, mostra que 45% da sociedade é conivente com a letalidade policial contra agentes à margem da Lei. Outro estudo de 2012, dirigido por Nancia Cardia, do Núcleo de Estudos da Violência da USP, revela que 57,5% dos brasileiros são favoráveis à tortura para a obtenção de provas. Fica assim evidenciado que a violência policial, mesmo que ilegal é “legitimada” pela aprovação popular, o que evidentemente é um retrocesso inaceitável para um País que se intitula democrático.
– Então o que pode ser feito?
– As tendências de transformação são muito grandes. O modelo de segurança pública ainda precisa ser alterado, mas isto não se dará sem uma profunda reflexão societal. O ordenamento jurídico que será aperfeiçoado com o nosso amadurecimento trará ao longo dos próximos anos mudanças que nos permitam ser de fato e não só de direito uma nação democrática.
– E o senhor, o que anda fazendo atualmente?
– Lendo e escrevendo o meu novo livro.
– O que virá no seu novo livro?
– Estou discorrendo sobre a gestão colaborativa na administração do Maanaim da Igreja Cristã Maranata. Nos últimos anos tenho tido a satisfação de poder colaborar voluntariamente com a administração da Igreja Maranata, através de minha atuação como coordenador voluntário daquele bonito e espiritual lugar.
– E o futuro?
– Continuar desfrutando de minha convivência familiar e esperando com confiança a Parúsia!
ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1º - Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8o do art. 144 da Constituição Federal.
Comentário:
Esta nova Lei destina para o município uma Instituição de Segurança Pública (há de se compreender que está no bojo do Cap. III, Art. 144 da Constituição Federal) com as seguintes características:
Natureza civil – Substituindo a natureza militar;
Uniformizada e não fardada (quebra o conceito militar);
Armada – Traz a concepção de força pública armada (enfrentamento). Difere do que Sir Robert Peel fez na Inglaterra ao criar a Polícia Metropolitana de Londres em 1829.
A função municipal preventiva:
Primária – Social – Intervenção Precoce
Secundária – Patrulhamentos dos Logradouros Públicos.
Art. 2º - Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.
Comentário:
A questão ressalva a competência do Estado, mas, no entanto direciona para o município afunção de proteção municipal preventiva, o que seria até então uma atribuição da atividade de prevenção secundária afeta à Polícia Militar (Decreto Lei 667/69). Ao ressalvar as competências da União e dos Estados, institui uma ainda não bem definida natureza híbrida nas atividades ostensivas de segurança, convivendo assim com a Força Nacional (União) e as Polícias Militares (Estados).
CAPÍTULO II
DOS PRINCÍPIOS
I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
III - patrulhamento preventivo;
IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e
V - uso progressivo da força.
Comentário:
I - Surge no universo jurídico nacional como uma Instituição protetora da sociedade, destacando os aspectos da cidadania, respeito aos direitos humanos e liberdades públicas.
II - Preservação da vida – atividade de proteção ostensiva que adentra a área do direito penal que trata de todas as infrações penais que afetam o bem jurídico denominado de vida. Redução do sofrimento, expressão genérica de ordem subjetiva, mas que nos remete ao sofrimento de pessoas e animais quando vitimadas ou em face disto; Diminuição de perdas tem aspecto patrimonial elevando a atividade das GCM à proteção da incolumidade do patrimônio, dentro do raio constitucional a partir da exegese do caput, art. 144.
III - Passa a ter a função de patrulhamento que antes não possuía, recebendo mobilidade, ou seja, enquanto antes não possuía, pois estava circunscrita a um “raio de fazer” restrito, agora teve ampliada a sua atuação às vias públicas do município e até de municípios em áreas cornubadas, por convênio.
Nota Explicativa: Patrulhamento, segundo o Decreto 88.777/1981 (R-200) é atividade afeta às PM, que nesta Lei é estendida as Guardas Civis Municipais.
IV - Neste inciso o legislador trabalha o protagonismo das GCM no ambiente de relacionamento societal, derrubando o antigo cenário da operação de segurança pública (anti-participativo) para outro em que se emoldura a participação compromissada da GCM em parceria com a sociedade, denotando a construção de um modelo interativo e comunitário.
Compromisso = Obrigação
V - As GCM passam a deter um mandato de uso da força, nos padrões internacionais insculpidos nos parâmetros do Código de Conduta dos Encarregados de aplicação da Lei (Res 34/169 – ONU – 17/12/1979). O uso progressivo da força subentende uma gradação entre os mais diversos mecanismos de força legal autorizada pela Lei. No intervalo entre o uso de algemas, inclusive regulado por meio da Súmula Vinculante nº 11, do STF, e da arma de fogo, ganha espaço as chamadas tecnologias não letais, a exemplo das pistolas elétricas e dos agentes químicos, os quais necessitam de continuado treinamento, visando impedir excessos ou uso inadequado.
Nota Explicativa: É interessante observar que no Brasil, a Lei não confere expressamente este mandato aos Órgãos Policiais, o que torna pioneiro e até este momento um fato inédito.
A expressão “princípios mínimos” revela que outros princípios que se adequem aos fundamentos legais da República são também afetos às guardas, especialmente os princípios e garantias fundamentais descritos no célebre artigo 5º da CRFB/1988.
CAPÍTULO III
DAS COMPETÉNCIAS
Art. 4º - É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município.
Parágrafo único: Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Comentário:
Repete o § 8º do Art. 144 da CF, acrescentando a expressão “logradouros públicos municipais”, indo além da prescrição constitucional, revelando a nova disposição tática do ambiente da operação das GCM.
Ele amplia o espectro do que se considera bem público municipal, indo além do que antes era restrito aos bens patrimoniais do município. A intenção é fazer expandir o ambiente físico para a atuação das Guardas Civis Municipais que ganham “status” de Instituição.
Art. 5ºSão competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:
I - zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;
II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;
III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;
IV - colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;
V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;
VI - exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;
VII - proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;
VIII - cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;
IX - interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;
X - estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;
XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;
XII - integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;
XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;
XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;
XVI - desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;
XVII- auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários; e
XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.
Parágrafo único: No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.
Comentários:
Traz o detalhamento pormenorizado do mandato (poderes) das Guardas Civis Municipais, dentro do seguinte:
I – Realização de vigilância patrimonial, algo que já existia.
II – Atribuiu à GCM o poder de polícia administrativa, sob o viés preventivo e repressivo no campo da segurança pública, dentro do ambiente circunscrito.
III – Indubitivelmente dá de modo permanente a responsabilidade à GCM para proceder o “policiamento ostensivo”, que embora nào dito com essas palavras repassa este entendimento legal, adentrando dentro do que antes, desde 1969 era a seara exclusiva das policiais militares.
IV – Trata do que hoje se tem como ações integradas, subliminarmente elevando as GCM a condição também de Órgão de Segurança Pública (Art. 144 da CF), pois as nivela no âmbito operacional da preservação de ordem pública.
V – Confere as GCM o mandato da mediação de conflito, vinculando ao respeito da dignidade da pessoas humana (direitos humanos).
VI – Assumir, se for o caso a gestão operacional do trânsito nas vias municipais, reforçando o que prescreve o Código de Trânsito Brasileiro.
VII – Atribui as GCM poder de policia no campo de direitos imateriais, sobretudo sob a égide da prevenção e educação e não meramente da repressão.
VIII – Trabalho cooperativo e integrado no ambiente de atuação de Defesa Civil.
IX – Institui o protagonismo da GCM quanto ao modelo comunitário e interativo na busca de resolução dos problemas de segurança pública que afetem o cotidiano societal, focado na melhoria do ambiente de seguridade. É um fazer proativo.
X – Estende além do perímetro municipal a possibilidade de atuação prevento-ostensiva integrada entre os três Entes públicos (União, Estados e Municípios), visando desenvolver ações preventivas com o fito de evitar a quebra da ordem pública, reforçando o modelo preventivo de atuação sistêmica.
XI – Denota o interesse do legislador em transversalizar as ações de cunho proativo e interdisciplinar, de natureza prioritamente preventiva, buscando evitar a atuação meramente repressiva sobre o fenômeno social do crime.
XII – Endereça a atuação conjunta das GCM com os demais orgãos que exercem o poder de polícia nas posturas e ordenamento urbano, dando a compreensão de que também as GCM deverão atuar preventiva / repressivamente para garantir a salubrização do espaço público.
XIII – Dá forma a função clássica da segurança pública, dentro dos padrões internacionais enunciados no Código de Conduta para os Encarregados de Aplicação de Lei, em seu artigo 1º, que direciona a atuação das Insitiuições de segurança pública em caso de necessidade de emergência ou necessidade de ajuda imediata.
XIV – Formaliza a ação operacional das GCM diante das infrações penais flagranciais,dispensando/substituindo qualquer participação dos policiais militares nesses eventos, exceto a atuação da perícia técnica por parte da polícia judiciária.
XV – Inova no ambiente da efetivação de ordem pública de forma proativa, atuando predominantemente com ação fiscalizadora e regulatória, possibilitando ao município instituir no seu Plano Diretor, o estudo de impacto na segurança local por ocasião de aprovação de projetos / construção de empreendimentos de grande porte com participação prévia da GCM. É mais uma fonte de arrecadação de tributos pelo município e de emanação de poder às GCM.
Introduz no ambiente de preservação da incolumidade patrimonial e humana, a disciplina da prevenção do crime, através da arquitetura ambiental.
Amplia a estrutura das GCM para um Centro de Atividades Técnicas nos moldes do que hoje existe nos Corpos de Bombeiros Militares e nos Órgãos de Controle Ambiental para o licenciamento de obras.
XVI – Dá a questão preventiva um realce até então desprezado. Com a natureza de organização de Força Pública Municipal, a partir de parâmetros preventivos, mudando a lógica do modelo reativo hoje existente, atribuindo à GCM o desenvolvimento de ações que promovam as intervenções precoces, usando o não surgimento das condicionantes da violência criminalizada, isolada ou integrada com entes estatais, inclusive extra-municpal.
XVII – Autoriza a atuação das GCM no planejamento e organização de grandes eventos populares, festivos, religiosos, esportivos, etc e na proteção oficial de autoridades e dignitários, aumentando a órbita de poder real e influência dessa Instituição junto aos poderes públicos municipais e na própria sociedade.
XVIII – Cria abragência de atuação maximizada das GCM no processo de controle da formação escolar da sociedade local, pois destina atribuição de carater educativo junto aos discentes e docentes, indo além da mera proteção patrimonial do ambiente escolar da rede municipal de ensino. A GCM ganha espaço estratégico e não somente tático-operacional na formação da cidadania.
Tal atribuição possibilita as GCM até mesmo integrar o Conselho da Escola e, quiçá, atuar na elaboração do projeto pedagógico escolar.
Parágrafo Único: Em caso de ocorrência em que compareça um dos órgãos descritos no artigo da 144 da CF/88, em se tratando dos incisos XIII e XIV do artigo 5º, a atuação das GCM poderá se tornar coadjuvante, devendo em sentido obrigacional apoiar a continuidade do atendimento ao evento. Neste ponto, o legislador procura resolver uma espécie de conflito de atribuições em razão da concomitante atuação da polícia millitar, e também das polícias federal, rodoviária e civil, em eventual presença em local de crime. Na prática, estando a ocorrência em andamento, o comparecimento de uma equipe de instituição diversa obriga a Guarda Municipal passar a ter atuação subsidiária, permitindo que a condução dos trabalhos seja realizada pelo ente estadual, ou federal. Tais conflitos, certamente, não serão dirimidos com facilidade, sobretudo nos maiores centros urbanos, cujo tamalho das instituições não permite o desenvolvimento de um processo de integração mais célere. De outra banda, o mesmo parágrafo único permite que integrantes das Guardas Municipais possam participar de operações e ações diversas em regime de colaboração com agentes das Corporações previstas no artigo 144 da Carta Magna.
CAPÍTULO IV
DA CRIAÇÃO
Parágrafo único: A guarda municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal.
Comentário:
Este modelo é uma réplica do que historicamente está sendo resgatado quando em 10 de outubro de 1831, o Regente Padre Antônio Diogo Feijó deu o passo iniclial para a criação das Guardas Municipais, mostrando, desde aquele tempo, que a vocação para a prestação da segurança pública é local.
Parágrafo Único: Replica também o modelo atual em que a PM é subordinada ao governador do Estado, isto não impedindo que a GCM esteja vinculada administrativamente uma Secretaria Municipal.
I - 0,4% (quatro décimos por cento) da população, em Municípios com até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
II - 0,3% (três décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso I;
III - 0,2% (dois décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso II.
Parágrafo único: Se houver redução da população referida em censo ou estimativa oficial da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é garantida a preservação do efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos termos de lei municipal.
Comentário:
Trata do controle e limitação numérica dos efetivos, conforme a população de cada município, através de percentuais estipulado na própria lei, sem como no caso da PM, a necessidade do controle/acompanhamento do Exército Brasileiro.
Art. 8º - Municípios limítrofes podem, mediante consórcio público, utilizar, reciprocamente, os serviços da guarda municipal de maneira compartilhada.
Comentário:
É a extensão da circunscrição do atendimento a outras localidades limítrofes, apliando o raio de atuação das GCM com maior estrutura de atendimento, mediante consórcio.
Art. 9º - A guarda municipal é formada por servidores públicos integrantes de carreira única e plano de cargos e salários, conforme disposto em lei municipal.
Comentário:
Neste artigo fica o município obrigado a se adequar, através de lei municipal, a uma estrutura permanente de carreira única, com plano de cargo e salários para os Guarda Civis Municipais, o que fortalece a categoria. A existência de carreira única difere da forma tradicional de acesso hierárquico existente nas Forças Armadas e nas Polícias Militares, nas quais o acesso aos postos superiores é feito mediante o Curso de Formação de Oficiais, com duas carreiras distintas, a de Praças e a de Oficiais.
CAPÍTULO V
DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA
I - nacionalidade brasileira;
II - gozo dos direitos políticos;
III - quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV - nível médio completo de escolaridade;
V - idade mínima de 18 (dezoito) anos;
VI - aptidão física, mental e psicológica; e
VII - idoneidade moral comprovada por investigação social e certidões expedidas perante o Poder Judiciário estadual, federal e distrital.
Parágrafo único. Outros requisitos poderão ser estabelecidos em lei municipal.
Comentário:
Estabelece os requisitos mínimos para investidura no cargo de GCM, entretanto, deixa ao município a opção de estabelecer outros requisitos, caso assim o queira fazer.
CAPÍTULO VI
DA CAPACITAÇÃO
Art. 11º - O exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação específica, com matriz curricular compatível com suas atividades.
Parágrafo único: Para fins do disposto no caput, poderá ser adaptada a matriz curricular nacional para formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça.
Comentário:
A Lei inova, atribuindo à Guarda Municipal uma gama enorme de competências historicamente a cargos das polícias ostensivas. Essas atribuições são balizadas nos princípios internacionais de Direitos Humanos. Nesse contexto, as habilidades e capacitações que os integrantes da Guarda Municipal devem possuir requer capacitação específica. Assim, os projetos pedagógicos e as grades curriculares dos cursos de capacitação dos integrantes da Guarda Municipal requer a contemplação de disciplinas e conteúdos compatíveis com os princípios e as atribuições específicas como disposto no Estatuto Nacional das Guardas Municipais.
Art. 12º - É facultada ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 3º
§ 1º - Os Municípios poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto no caputdeste artigo.
§ 2º - O Estado poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter órgão de formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja assegurada a participação dos Municípios conveniados.
§ 3º - O órgão referido no § 2o não pode ser o mesmo destinado a formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares.
Comentário:
Assim como a União e os Estados possuem suas academias de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes de seus órgãos de segurança, os municípios poderão também criar os seus Centros de Formação. Esses Centros de Formação devem obrigatoriamente ser estruturados de acordo com os princípios mínimos norteadores da atuação das Guardas Municipais, como definidos no artigo 3º desta Lei.
§ 1º - Esses Centros de ensino podem ser estabelecidos através de convênios ou consórcios. Os convênios neste sentido podem ser firmados com Instituições já existentes ou criadas para tal finalidade. Também é permitido ao município consorciar-se a outros municípios para criação e utilização conjunta desses Centros de ensino com tais propósitos.
§ 2º - A Lei permite ao Estado, enquanto ente federado, estabelecer um Centro de treinamento para formação e aperfeiçoamento de Guardas Municipais. Esse órgão centralizaria a capacitação de integrantes das Guardas Municipais, funcionando como centro unificador e irradiador de doutrina e capacitação das Guardas Municipais que aderirem a esse sistema, mediante convênio. O município dele participante deve ter assegurado também a sua participação no conselho gestor desse órgão estadual de formação de Guardas Municipais.
§ 3º - Fica vedado ao Estado estabelecer esses Centros estaduais nas mesmas estruturas onde funcionam os Centros de Formação ou nas Academias militares destinadas à capacitação dos seus policiais militares e corpos de bombeiros militares. Não existe vedação para que esses centros sejam os mesmos destinados à capacitação, treinamento e aperfeiçoamento das policias civis, como os centros e academias já existentes ou criadas para tal finalidade. Neste último caso, exige-se que os projetos pedagógicos dos cursos das Guardas Municipais sejam distintos daqueles utilizados pelas polícias.
CAPÍTULO VII
DO CONTROLE
Art. 13º - O funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios, permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação e auditoria, mediante:
I -controle interno, exercido por corregedoria, naquelas com efetivo superior a 50 (cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro; e
II -controle externo, exercido por ouvidoria, independente em relação à direção da respectiva guarda, qualquer que seja o número de servidores da guarda municipal, para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta.
§ 1o O Poder Executivo municipal poderá criar órgão colegiado para exercer o controle social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.
§ 2o Os corregedores e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei municipal.
Comentário:
As Guardas Municipais são agora Instituições às quais se atribui uma gama extensa de poderes decorrentes do mandato conferido pelo seu estatuto nacional. O sistema de freios e contrapesos do modelo democrático de Estado impõe a sua sujeição, obrigatoriamente, a mecanismos de controle, tanto internos quanto externos. Este controle deve ser exercido por órgãos específicos, autônomos, de caráter permanente, e até mesmo independentes, com atribuições de fiscalizar, investigar, sancionar, inspecionar e auditar, conforme enumerado a seguir:
I – Corregedoria – Deve ser criada para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes da Guarda Municipal, obrigatoriamente nas GCM, cujos integrantes usarem arma de fogo, independente do seu efetivo e naquelas com efetivo superior a 50 integrantes. Apesar de ser Órgão de controle interno, exige-se que a corregedoria seja autônoma. Isso significa que não pode estar subordinada ao comando da Guarda, mesmo que integre a sua estrutura organizacional. É necessário adotar Lei municipal que regule a estruturação e funcionamento da Corregedoria, bem como a investidura no cargo de Corregedor, a duração do seu mandato e as condições de sua perda, que só se dará por decisão de maioria absoluta da câmara municipal, fundada em razão relevante específica, as quais também devem estar especificadas na Lei.
Há uma inovação importante neste dispositivo. Ao estabelecer um mandato, por prazo definido, somente cassado mediante decisão do poder legislativo municipal, Corregedores e Ouvidores das Guardas não possuem a típica nomeação “ad nutun”, mediante cargo comissionado de livre nomeação e, sobretudo, exoneração do Prefeito. Essa estabilidade no cargo permite uma forte independência na atuação, livre de eventuais pressões políticas capazes de interferir na aplicação da lei no âmbito disciplinar. Não se trata, evidentemente, de vitaliciedade ou inamovibilidade, garantias adstritas aos cargos de Juiz de Direito e Promotor de Justiça, por exemplo, contudo, é forçoso reconhecer que a participação da Câmara Municipal dá ao processo natureza mista, tanto jurídica, quanto política.
Note-se que tal previsão não encontra precedentes nas Corregedorias e nas Ouvidorias integrantes dos demais Órgãos elencados no artigo 144 da CFRB/1988.
II – Ouvidoria – Deve ser criada com atribuições de receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta dos dirigentes, integrantes e das atividades da Guarda Municipal, qualquer que seja o seu efetivo e a condição de ser ou não armada.
A Ouvidoria é Órgão de controle externoe deve ser autônoma e independente. Não pode estar inserida na estrutura organizacional da Guarda e nem ter vinculação à sua direção e comando.Também não é órgão com poderes investigativos e disciplinares. Deve funcionar como um canal seguro e confiável de acesso das pessoas às questões que envolvem a Guarda Municipal o mais amplamente possível, como instância receptora das demandas da sociedade no tocante a Guarda Municipal, suas ações e seus integrantes. Cabe à Ouvidoria propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientações, informações e resposta.
Assim como para a Corregedoria, é necessário adotar Lei Municipal que regule a estruturação e funcionamento da Ouvidoria, bem como a investidura no cargo de Ouvidor, a duração do seu mandato e as condições de sua perda, que só se dará por decisão de maioria absoluta da câmara municipal, fundada em razão relevante e específica, as quais também devem estar especificadas na Lei. Cabem aqui as mesmas considerações, relativas às Corregedorias, quanto à estabilidade no cargo, permitindo uma forte independência na atuação, livre de eventuais pressões políticas capazes de interferir na aplicação da lei no âmbito disciplinar.
§ 1º - É facultado ao município criar um Órgão colegiado de controle externo, como por exemplo,Conselho ou Comissão independente de cidadãos ou representantes da sociedade civil para exercer o controle social das atividades de segurança do município, com atribuição de analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política pública municipal de ordem e segurança pública e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.
Esta disposição vem materializar uma das exigências contidas na resolução 34/169 da Assembleia Geral da ONU, que define sobre as características do policiamento democrático, que é o de ser responsável, além de representativo e correspondente às necessidades e expectativas públicas.
A responsabilidade das organizações encarregadas de aplicação da Lei, como as Guardas Municipais, abrange três (3) aspectos: Responsabilidade Legal, Política e Econômica.
A Guarda Municipal é responsável pela forma de utilização dos recursos orçamentários e materiais que lhes são alocados. Isto vai além do exame minucioso de suas principais funções no campo de sua atuação e é uma forma de controle democrático sobre todos: o comando, a gerência e a administração da Instituição.
É uma espécie de prestação de contas à população a que serve, por meio de instituições políticas e democráticas. Desta forma, suas políticas, práticas e resultados são submetidos ao escrutínio público, e esse Órgão independente de controle externo se apresentava apropriado para cumprir este papel.
Art. 14. Para efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei municipal.
Parágrafo único: As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar.
Comentário:
O município deve adotar Lei municipal instituindo um código de conduta próprio para a sua GCM. Fica vedado sujeitar a Guarda Municipal a regulamentos disciplinares de natureza militar.Assim, ficam afastadas penas de prisão, ou de detenção com restrição de liberdade, típicas do meio castrense, as quais, mesmo nas polícias e nos corpos de bombeiros militares, já estão em franco declínio.
O código de conduta, que pela natureza define princípios e padrões da ética profissional, deve também contemplar a regulamentação disciplinar da Guarda e o sistema de sanção disciplinar.
Esse código deve ser compatível com os princípios e padrões internacionais de Direitos Humanos e as exigências democráticas no campo da segurança pública, de forma a estar compatibilizado com os princípios e normas contidos no Estatuto Nacional das Guardas Municipais. No mínimo tem que contemplar os princípios e normas contidas no Código de Conduta para funcionários encarregados da aplicação da Lei, adotado como padrão internacional mínimo de ética profissional dos integrantes dos órgãos de segurança pública.
CAPÍTULO VIII
DAS PRERROGATIVAS
Art. 15º - Os cargos em comissão das guardas municipais deverão ser providos por membros efetivos do quadro de carreira do órgão ou entidade.
§ 1º - Nos primeiros 4 (quatro) anos de funcionamento, a guarda municipal poderá ser dirigida por profissional estranho a seus quadros, preferencialmente com experiência ou formação na área de segurança ou defesa social, atendido o disposto no caput.
§ 2º - Para ocupação dos cargos em todos os níveis da carreira da guarda municipal, deverá ser observado o percentual mínimo para o sexo feminino, definido em lei municipal.
Comentário:
O Município deve adotar uma Lei orgânica municipal para a Guarda Civil que regule seus cargos e carreira, garantindo aos seus integrantes progressão funcional em todos os níveis.
Os cargos em comissão da Guarda Municipal devem ser providos por membros efetivos do seu quadro de carreira, sendo permitido ser dirigida por profissional estranho a seus quadros, apenas nos primeiros quatro anos de funcionamento. Neste caso, este profissional deve ser preferencialmente com experiência ou formação na área de segurança ou defesa social. Tem-se estabelecida uma espécie de transição para uma posterior etapa de autonomia administrativa plena das guardas municipais. É transparente o desejo do legislador de afastar integrantes dos corpos policiais das novas estruturas municipais, tanto em processo de criação, quanto afirmação, consumando a desmilitarização da Instituição ora pautada pela Lei.
A Lei também deve estabelecer um percentual mínimo para o sexo feminino para ocupação dos cargos em todos os níveis da carreira da Guarda Municipal. É uma política afirmativa que envolve o gênero feminino, porém a definição do percentual mínimo não é estabelecida no Estatuto Nacional da Guarda, ficando a cargo do município esta definição.
Art. 16. Aos guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo, conforme previsto em lei.
Parágrafo único: Suspende-se o direito ao porte de arma de fogo em razão de restrição médica, decisão judicial ou justificativa da adoção da medida pelo respectivo dirigente.
Comentário:
O Estatuto do desarmamento é a lei matriz que regula o porte de arma de fogo em todas as circunstâncias, sendo que a autorização dada pela Lei 13.022/2014 também faz essa vinculação, bem como prevê a suspensão ao direito ao porte de arma de fogo em situações específicas tais como:
- restrição médica;
- decisão judicial, e
- adoção desta medida pelo dirigente, desde que justificadamente.
Como preconiza o Estatuto, Guardas Municipais de municípios com mais de 500.000 habitantes podem portar armas de fogo, tanto em serviço, quanto fora dele, desde que respeitados todos os requisitos impostos pela lei, tais como criação de Corregedoria, Ouvidoria, treinamento, teste de capacidade psicológica, cadastro do SINARM, entre outros.
Art. 17. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) destinará linha telefônica de número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam guarda municipal.
Comentário:
Tal qual a PM, PC e CBM, às Guardas Cíveis Municipais também é reservado um número telefônico para acesso pela população. No caso é o 153, o que torna o modelo de atendimento reativo (chegar depois do fato) uma realidade. Caberá, pela lei, à Anatel também instrumentalizar a cessão de “frequência exclusiva” de rádio comunicação a cada Município que possua GCM. A lei poderia ter sido mais progressista neste particular, incentivando a vinculação das Guardas Municipais a centros integrados já existentes em alguns Estados, os quais congregam, sob o mesmo espaço e recursos tecnológicos, as polícias, guardas municipais e outros entes de proteção, socorro e assistência ao público.
Art. 18. É assegurado ao guarda municipal o recolhimento à cela, isoladamente dos demais presos, quando sujeito à prisão antes de condenação definitiva.
Comentário:
Embora a Lei não tenha incluído as GCM como parte dos órgãos operadores da segurança pública, dentro do que prevê a CF/88, torna-se evidente a elevação do atual “status”, pois que seus Integrantes passam a ter o direito de em caso de prisão que não seja de condenação definitiva, usufruir do privilégio de permanecer isolado dos demais presos, em cela seletiva. É um tipo de prisão especial. Na prática, em razão da ausência de estruturas funcionais próprias, sobretudo das instituições municipais menores, certamente deverão ser utilizadas as dependências das polícias, tanto civil, quanto militar. Isso poderá ocorrer mediante determinação judicial, ou mesmo o estabelecimento de convênio para tal fim.
DAS VEDAÇÕES
Art. 19. A estrutura hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica à das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações.
Comentário:
Neste caso a GCM obedece a lógica de uma Instituição hierárquica, tendo o legislador evitado apenas que os designativos para os cargos sejam idênticos ao que se usa na estruturação hierárquica das Forças Armadas e das Forças Auxiliares, que desde a década de 1930, nacionalmente, podem fazer uso das designações dos postos e graduações utilizados pelo Exército Brasileiro.
Veda toda e qualquer isonomia da Instituição que tem natureza civil com a estrutura de honrarias militares, em uso, não permitindo sequer o uso de distintivos militares (por exemplo, de cursos) pelos Integrantes das GCM. Fica claro, mais uma vez neste dispositivo, o desejo do legislador em afastar por completo as novas estruturas de segurança pública municipais em relação ao modelo militar estadual, o qual ainda possui as maiores atribuições no campo da ordem pública e da segurança pública em geral no país. Por isso, a proibição de uso de quaisquer designativos militares, inclusive nos uniformes.
CAPÍTULO X
DA REPRESENTATIVIDADE
Art. 20. É reconhecida a representatividade das guardas municipais no Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e, no interesse dos Municípios, no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública.
Comentário:
Embora não sejam tituladas como Órgãos de segurança pública constitucionalmente, pois que não foram insculpidas nos incisos do Caput do artigo 144 da CF/88 é notório que o Legislador deu expressiva representatividade às GCM em todas as esferas de Poder, ou seja, no âmbito Federal. Estadual e Municipal.
Entretanto há uma condicionante para a participação das GCM no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública, qual seja, o manifesto interesse do Município.
CAPÍTULO XI
DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS
Art. 21. As guardas municipais utilizarão uniformes e equipamentos padronizados, preferencialmente, na cor azul-marinho.
Comentário:
Como Instituição de natureza civil as GCM não poderão utilizar fardas, cujo designativo serve para as Forças Militares e Auxiliares. Entretanto, nota-se a expertise do Legislador em propor um padrão nacional à equipagem das Instituições municipais, além de sugestionar a preferência e não obrigatoriedade da cor azul-marinho, para servir de cor tipo padrão, visando aumentar e padronizar nacionalmente a natureza ostensiva dessas Instituições.
Art. 22. Aplica-se esta Lei a todas as guardas municipais existentes na data de sua publicação, a cujas disposições devem adaptar-se no prazo de 2 (dois) anos.
Parágrafo único: É assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como guarda civil, guarda civil municipal, guarda metropolitana e guarda civil metropolitana.
Comentário:
Para evitar confrontações com as administrações municipais, o Legislador fixou o prazo de dois anos para que as novas invenções contidas nesta Lei entrem em vigor, dando assim, ao mesmo tempo um prazo razoável, como também a obrigação aos Municípios que possuem Guardas Civis para efetivarem as mudanças insculpidas na Lei.
Um fato interessante é que o Legislador não padroniza o nome da Instituição criada pela Lei, mas preserva o que já existe e sinaliza com a preservação da história de Guardas Civis mais antigas e que já possuem tradição e nome bem conhecidos pela sociedade, tal qual, exemplificando acontece com a Guarda do Município de São Paulo.
Comentário:
Importante observação, de caráter geral em relação ao texto legal, é que mesmo concedendo aos Municípios importante responsabilidade no campo da ordem pública, a lei sequer fez referência à destinação de recursos e meios materiais necessários à consecução de tal mister. A Carta Magna de 1988 estipulou percentuais mínimos de aplicação dos recursos públicos na saúde e da educação, sendo silente em relação à segurança pública. Com o definitivo e, diga-se de passagem, irreversível ingresso dos municípios nessa seara, o debate necessariamente deverá ser também direcionado para a busca de novas fontes de recursos para o pagamento de pessoal, bem como a compra de equipamentos específicos, tais como veículos, armas de fogo, tecnologias e equipamentos não letais.
Brasília, 8 de agosto de 2014; 193o da Independência e 126o da República.
DILMA ROUSSEFF
José Eduardo Cardozo
Miriam Belchior
Gilberto Magalhães Occhi
José Eduardo Cardozo
Miriam Belchior
Gilberto Magalhães Occhi
