Referente ao assunto Guarda Municipal na Constituição e suas atribuições legais, foram consultados vários pareceres de eminentes juristas, várias decisões judiciais sobre casos ocorridos, vários livros e a vida prática das Guardas Municipais e o desempenho de suas funções no dia a dia dos Municípios, concluindo-se pelas seguintes informações.
I - PODERES ADMINISTRATIVOS
Vamos agora de forma sintética falar dos poderes administrativos, mais na frente trataremos desse assunto mais amiúde. Esse instrumental comporta classificação objetiva com gêneses no fundamento de cada um desses poderes. Conheçamos a classificação:
a) Poder Vinculado e Discricionário, onde a origem está na menor ou maior liberdade de atuação do Administrador;
b) Poder Hierárquico e Disciplinar, calçado no fundamento da Administração Pública;
c) Poder regulamentar, nascido no fim normativo da atividade administrativa;
d) Poder de policia, respaldo no interesse social a gerar a prevalência do interesse público sobre o interesse privado.
Manipulando-os a Administração Publica, em todos os níveis, disciplina relações jurídicas. Sendo certo que atividades são alcançadas pelo exercício cumulativo desses poderes, praticados a um só tempo pela União, pelos Estados Federados e pelos Municípios.
Destarte Poderes Administrativos são: Os atos da Administração Pública, levada a cabo com fim publico e com objetivo de realizar a função administrativa, constituindo, declarado, modificando ou desfazendo relações jurídicas.
II – DA COMPETÊNCIA
A competência administrativa deve, pois, ser entendia por imperativo de ordem pública, como elemento inafastável do ato, inalterável ou desfazendo relaçtituindo, declarado, modificandotivo de realizar a funçtrativa;
,por vontade do Administrador e só defluente da lei.
III – O PODER DE POLICIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A polícia é essencialmente preventiva, cabendo aos seus agentes evitar à ocorrência de fatos lesivos a ordem publica.
O ato de prevenir os fatos que perturbam a ordem publica são publica são limitados e controlados por meio do poder de policia (police power)., que segundo Pedro Nunes é:
“ o dever e o poder justo e legitimo que tem o Estado de, por intermédio de seus agentes, manter coercitivamente a ordem interna, social, econômica e política e preservá-la e defendê-la de quaisquer ofensas e sua estabilidade, integridade ou moralidade; de restringir direitos e prerrogativas individuais; de não permitir direitos e que é seu prejuízo de terceiros”.
A soberania do Estado lhe confere supremacia sobre as atividades, os bens e as pessoas, em quadro onde o interesse social justifica a contenção e o cerceamento dos direitos individuais.
Do fundamento constitucional, o Poder de Policia permite á Administração disciplinar e restringir direitos individuais, em favor do interesse público.
O poder de policia se apresenta, hodiernamente, hipertrofiado.
Vasto são o seu campo e incidência, bastando dizer que, onde estiver o interesse publico, haverá uma entidade estatal competente, para praticar o policiamento administrativo na defesa desse interesse.
O PODER DE POLÍCIA É DISCRICIONÁRIO. Praticando-o, em conseqüência, o Administrador valora a conveniência e a oportunidade antes de atuar, decidindo-se por fazer ou não alguma coisa. Certo é que tal valoração não alcança os elementos vinculados do ato administrativo, o que significa que o ato de policia, como todo ato administrativo, tem a sua legalidade controlada pelo Poder Jurídico.
Também a opção pela sanção a aplicar, desde a simples multa até a apreensão e destruição de mercadoria deteriorada, se inscreve no discricionarismo administrativo, com as ressalvas pertinentes aos caminhos arbitrários, que em hipótese alguma podem ser percorridos.
A par de ser discricionário, o PODER DE POLICIA É TAMBEM COERCITIVO E AUTO-EXERCUTÓRIO. Um atributo e outro marcham de mãos dadas.
Praticando, em grau crescente, serviços púbicos (ate por conveniência) e o policiamento administrativo, registram o Direito Administrativo no nosso tempo e presença do ESTADO BEM ESTAR, fruto de um processo gradativo de transformações, aonde o homem vem sendo o epicentro de todos os comandos.
Poder de Policia, segundo lavra de Themistocles Brandão Cavalcante:
“é a faculdade de manter os interesses coletivos, de direitos individuais de terceiros. O poder de policia visa a proteção dos bens, dos direitos da liberdade, da saúde, do bem-estar econômico, constitui uma limitação à liberdade individual, mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais ao homem”.
Mostra Guimarães Menegale que o poder de policia:
“...se discrimina como o poder que tem por seu imediato objetivo promover o bem comum subordinado a ele, restringindo em seu beneficio os direitos privados . O poder de policia pressupõe a existência de direitos individuais , que vem restringir, na prática o beneficio da ordem coletiva”.
IV - O DIREITO
É claro que o Direito, é, enfim, a própria vida e á ela se submete e subordina.
O Direito Objetivo está consubstanciando nos Códigos e é chamado também de Direito Objetivo, enquanto que o Direito Subjetivo é chamado de direito Substantivo.
Na vida em sociedade, os homens estabelecem entre si as mais diferentes relações que são reguladas pela ética , religião , moral e pelo Direito Objetivo.
V – DOUTRINA E INTERPRETAÇÃO DA LEI
A doutrina é o resultado do labor dos escritores, dos ensinamentos dos mestres e dos pareceres dos jurisconsultos que auxiliam tanto aquele que aplica as normas , como o que interpreta a lei, na sua decisão. No embasamento dos grandes decisórios o Juiz apóia-se com freqüência em citações doutrinárias.
Uma lei, pode ser vista e , portanto , analisada sob diversos ângulos . Diz-se que em direito, interpreta-se até o próprio silêncio.
O que é ois , interpretar a lei ?
- Interpretar é o processo lógico pelo qual se precisa e se determina o sentido da lei.
- Interpretar a lei, é procurar o pensamento , é buscar o alcance do texto , é procurar conhecer a vontade da lei e a intenção do legislador.
VI – ORDEM PÚBLICA E SEGURANÇA PÚBLICA
Verifica-se que sem segurança não há ordem; reproduzindo a lição de José Néri da Silveira , Ministro do Supremo Tribunal Federal, o pranteado Hely Lopes Meirelles afirma que:
“no conceito de ordem pública se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas e o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas”.
(Diário da Justiça da União, de 07.12.1979). “Daí decorre a variabilidade do conceito de ordem pública no tempo e no espaço, vinculado sempre á noção de interesse público e de proteção á segurança , á propriedade, á saúde pública , aos bons costumes , ao bem-estar coletivo e individual, assim como á estabilidade das instituições em geral “ ( Direito Administrativo da Ordem Pública, 1987 , pág. 157 ).
VII – A POLICIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA
É um grande equivoco supor que o poder de policia é inerte a exclusivo da Policia Militar, pois dentro do amplo conceito de poder de polícia , inclui-se a atividade do Juiz de direito quanto mantêm a ordem na sala de Audiências , do Presidente do Senado, de Câmara de Deputados , das Assembléias Estaduais e das Câmeras Municipais.
Ensina o italiano Carlo Cassonnei Folcieri que:
“...enquanto compreensiva de toda atividade discricionária de presença no resguardo de qualquer lei limitadora da liberdade e penalmente sancionada , a policia em sentido lato tem sempre caráter administrativa “ ( RJTJESP – 89/35).
À polícia administrativa, cabe, por exclusão , toda atividade que não é própria da polícia judiciária .
Volta-se a Policia Jurídica, especificamente á perseguição de quem infringe a lei penal ,cometendo crimes , á elucidação de crimes elaborando inquéritos policias , etc. Esse o caráter residual da Polícia Judiciária .
Tudo o que não se enquadra na esfera da Polícia Judiciária compete à Polícia Administrativa, ou seja, a ela “...remanescem todas as demais formas de atuação, preventivas e repressivas, aplicando duas sanções executoriamente , não sobre as pessoas mas sobre as propriedades e as atividades pessoais“ (Diogo de Figueiredo Neto , Curso de Direito Administrativo, 1990 , pág. 338).
Nessa divisão, vê-se a polícia administrativa como preventiva - agindo antes que o crime ocorra - e a polícia judiciária , como repressiva , ou seja: a sua atuação ocorre após a ocorrência do delito . Aquela ( polícia administrativa ) , deve voltar a sua atividade para momento anterior ao cometimento de delitos, evitando que o cidadão seja perturbado por aqueles que procuram assacar contra a integridade de bens de pessoas . Sempre vigilante, o fim maior é a proteção contra delinqüentes e a prevenção de crimes.
Reproduzindo a lição de Jean Rivero, ministrada na obra Droit Administratif, 1980, páginas 413 e 414 , e eminente Professor José Cretella Junior assinala:
“...a existência de identificação, no mesmo agente , de atividades administrativas e judiciárias , de tal modo que se percebem os traços típicos das duas modalidades de polícia , a polícia administrativa e a polícia judiciária: Na prática , a distinção é muitas vezes delicada , primeiro , em razão de certa identidade pessoal, as autoridades encarregadas da polícia administrativa participam, ás vezes do exercício de polícia judiciária . Por exemplo , o agente que dirige trânsito passa da polícia administrativa á polícia judiciária no instante em que lavra o auto de infração. Assim também , a polícia rodoviária , conforme presta assistência a automobilística em dificuldades ou toma providência depois do acidente...”. (Comentários à Constituição 88, vol. III, 1990, pág. 1.389 ).
VIII – SERVIÇOS DO MUNICÍPIO
Serviço Público é todo trabalho que visa a satisfação de uma necessidade coletiva. Um município não pode prescindir, por exemplo, de água, esgoto, saneamento, pavimentação e calçamento da vias públicas , administração de cemitérios, SEGURANÇA (e aqui se encontra o cerne deste estudo), enfim tudo que o administrador da cidade repute como imprescindível ás necessidades da comunidade e ao bem estar dos munícipes.
Pela sua importância, convêm repetir que todos esses serviços tem como princípios , por exemplo “o da continuidade, pelo qual se garante ininterruptamente á coletividade o fornecimento de vantagens atribuídas , o da igualdade de usuários , pelo qual se assegura aos particulares a fruição no mesmo plano, dos benefícios resultantes daquela atividade, e o da adaptação” , no escrito do francês Jean Rivero, “apud” José Cretella Junior , na obra Comentários à Constituição de 1988, 4º Vol.,pág. . 1.926).
IX – BENS E INSTALAÇÕES
As instalações são os suportes fáticos para o funcionamento dos serviços. Os bens, naturalmente, os públicos municipais, são todo o patrimônio corpóreo e incorpóreo, móvel e imóvel e creditício, e são classificados e definidos na Lei Federal n.º 10.406 - de 10 de janeiro de 2002, publicada no D.O.U. de 11/1/2002, Novo Código Civil Brasileiro, em bens de uso comum , de uso especial e de uso dominical conforme segue:
Artigo 99 – Os bens públicos são:
I – Os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças.
II – Os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviços ou estabelecimento federal, estadual ou municipal.
III - Os dominicais isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objetos de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
Estabeleceu o Código Civil, na subdivisão de bens públicos, o ângulo e modo em que tais bens são utilizados, seja de uso comum, de uso especial ou dominical.
“Assim, os bens de uso comum pertencem a todos “res commune”. Qualquer do povo pode se utilizar do bem, porque a coletividade é a lídima proprietária de tais bens. Os bens de uso especial são os utilizados na aplicação, instalação e funcionamento do serviço público. Os bens dominicais dizem respeito aqueles em que a pessoa jurídica de direito interno (União, Estados-Membros, Territórios e Municípios), exerce poderes de proprietário segundo os preceitos do direito constitucional e administrativo”. (Clóvis Bevilaqua , Código Civil ) dos EUB, vol 1 , pág. 301).
Falando-se de Município, tem-se que os bens de uso comum são as ruas , praças e logradouros; os de uso especial são os prédios em que o Município mantêm serviços e instalações, enquanto os bens de propriedade do Município.
A fiscalização e o poder de polícia dos Municípios estendem-se assim, ás ruas praças , etc.
X – EXEMPLO DE COMO NÃO SE DEVE RESTRINGIR A ATIVIDADE DA GUARDA MUNICIPAL.
Neste sentido segue o parecer do Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito ANTONIO JEOVÁ DA SILVA SANTOS:
“Quando se pensa em Guarda Civil Municipal cuidando de bens, serviços e instalações tão-só, nos vem a mente a seguinte hipótese: - um escriturário da Prefeitura (pessoa humana), em um automóvel da municipalidade (bem público), foi ao Banco efetuar depósito de numerário da Prefeitura resolveu aproveitar o percurso empreendido, para sacar alguns milhares de Reais de sua conta pessoal; na saída, dirigindo o veículo da Prefeitura, é vitima de roubo. Guardas Civis Municipais conseguem deter o ladrão, o funcionário público e o carro da prefeitura. Porém, como o guarda decorou bem que seu dever é zelar pelos bens, serviços e instalações, preocupa-se apenas em recuperar o automóvel e vai embora levando o dinheiro do particular e o pobre do funcionário público não satisfeito com a atuação do guarda tenta, por si mesmo, desvencilhar-se do ladrão, mas é colhido por uma bala de revólver que o ladrão empunhava. O guarda civil municipal não obstante a morte de um ser humano, fica extremamente satisfeito com a recuperação do bem público(carro), tira o lenço do bolso, limpa o sangue do escriturário que se espargiu pela lataria do carro e resolve chamar reforço para ajudarem–no a conduzir o automóvel até a garagem municipal, enquanto o ladrão sai tranquilamente rumo a destino ignorado e o pobre do escriturário continua estendido no chão. Ao “Deus dará”
O exemplo tosco e inverossímil serve para exibir quão ridículo é o pensamento tacanho de que as Guardas Civis Municipais devem cuidar apenas de bens, de serviços e de instalações. É curial que o bem mais valioso é a vida e que os bens materiais existem para servir o homem. Logo não poderia os Municípios instituir Guardas Civis Municipais, tão somente para preservar os Bens, Instalações e Serviços, mas sim e prioritariamente para proteger suas populações”.
Corroborando as lições do mestre ANTONIO JEOVÁ DA SILVA SANTOS, o eminente publicista José Cretella Júnior, respeitado Professor de Direito da Universidade de São Paulo, autor de obra ciclópica, composta de mais de cem volumes, verdadeiro monumento que orna o Direito Administrativo Pátrio, em parecer conclusivo sobre atuação das Guardas Civis Municipais, foi enfático e taxativo ao gizar a atividade que o Município tem na área de segurança pública, afirmando, com veemência:
a) que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos;
b) que, nesse caso, é poder – dever das Guardas Municipais zelar pela segurança pública dos munícipes e de todas as pessoas que, mesmo transitoriamente, transmitem pela comuna.
c) que o combate à criminalidade não é exclusiva ou privativa da Polícia Militar, mas de todo cidadão que, nesse particular, é detentor de fração do poder de polícia, prevalecendo a regra “omnis civis est miles” (todo cidadão é um militar).
d) que, “a fortiori” o combate ao crime é também da competência das Guardas Municipais, a tal ponto que se o organismo se omitir, em um caso concreto, será responsabilidade por omissão, tendo culpa “in ommitendo”.
e) que, nesse particular, a atividade da Guarda Municipal concorre com a da Polícia Militar, prevenindo e reprimindo o crime.
f) que é sem a menor dúvida “peculiar interesse do Município” a proteção de pessoas, de bens, de serviços e de instalações, no âmbito local, porque tais providências se inscrevem no campo de segurança pública e da própria defesa do Estado, pois quem defenda “a parte” defende “o todo”.
Enfim, como as ruas, praças e logradouros são bens públicos do Município, a Guarda Municipal, deve proteger tais bens, circunstancialmente, e na hipótese de algum malfeitor atuar nas ruas do Município, pode o Guarda Municipal encetar todos os meios de que dispuser para coibir a atividade criminosa.
Essa conclusão decorre do artigo 301 do Código de Processo Penal e do artigo 1º da Lei 6.368/76 (Lei antitóxicos), abaixo descritos.
Artigo 301 – Qualquer do povo poderá e as autoridades e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Artigo 1º da Lei 6.368/76 - é dever de toda pessoa física ou jurídica colaborar na prevenção e repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica.
Verificamos a seguinte interpretação do dispositivo constitucional referente a Guardas Municipais no processo 248/92 no Foro distrital de Paulínia, a análise da questão atinente às atribuições da Guarda Municipal do Excelentíssimo Juiz de Direito Antonio Jeová da Silva Santos, conforme segue abaixo:
Art. 144, parágrafo 8º da CF: “Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
- INTERPRETAÇÃO LITERAL DO ART. 144, PARAGRAFO 8º DA CF/88 -
Mesmo que sejam feitas interpretações restritas, gramatical e literal do dispositivo constitucional precitado, tem-se que as guardas municipais podem exercer proteção à pessoa, desde que a incolumidade pública esteja sendo vulnerada por atos de terceiros. Se na cidade, a polícia estadual for impotente para pôr fim à criminalidade, o Município tem a sua parcela de responsabilidade para atuar contra a “vis inquietativa” que perturbe os munícipes.
Oras, o Município é ente federativo(artigo 1º e 18 da CF/88), dentro da peculiaridade da Federação brasileira. Como tal, tem o poder de gerir tudo o que diga respeito à cidade (artigos 29, 30, 31 e 182, CF/88), por ser possuidor de autonomia, manifestada através da autonomia política, financeira, administrativa e legislativa.
Entre os bens públicos, que se classificam em bens de uso comum, bens especiais e bens dominicais, estão compreendidos as ruas, praças logradouros e até o meio ambiente (artigo 225, CF/88), são considerados bens de uso comum. Circunstancialmente e diante de um delito, tem o dever de colaborar com a policia estadual e/ou federal, prevenindo a incidência de delitos.
- BUSCA DO ELEMENTO TELEOLOGICO NA INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO.
Nesse passo, em que se busca a finalidade a que se destina o dispositivo constitucional que trata das Guardas Municipais. Deve-se extrair de lei tudo o que ela possuir quanto à utilidade social que dela se espera. A interpretação do texto constitucional deve estar afinado com o melhor resultado social que seja produzido pela lei e que menor atrito social produza.
É o ser humano o destinatário de qualquer norma jurídica. Os bens existem para conforto do homem “OMNE IUS HOMINUM. CAUSA CONSTITUTUM EST”, ou seja, o direito existe por causa do homem, na elegante expressão de Hermogeniano.
- INTERPRETAÇÃO SISTEMATICA.
A pura interpretação literal não satisfaz porque a aparência de clareza, não revela todo o conteúdo da lei. Nenhuma norma deve ser interpretada isoladamente.
Antes, há de ser observado o sistema em que o dispositivo esta introduzido. Por isso mesmo, as opiniões de juristas respeitados contra atividades mais abrangentes das Guardas Civis encerra equivoco que lamentamos retratar: Buscam o caminho fácil da interpretação gramatical e não se preocupam com todo o sistema e os principais e não se preocupam com todo o sistema e os princípios constitucionais. É que, em suas obras opulentas e alentadas, contanto várias centenas de paginas, dedicaram apenas um parágrafo à Guarda Civil Municipal. Não se faz analise séria de instituto novo (do ponto de vista constitucional) em apenas um parágrafo de pagina.
Explica-se à comissão: - Esse assunto não rende dividendos intelectuais.
- A SEGURANÇA COMO PRINCIPIO ENUNCIADOR EXPLICITO DA CONSTITUIÇÃO.
Já no Preâmbulo da Constituição Federal, é colocada “A SEGURANÇA” como norte buscado pelos constituintes. Sem discutir a natureza jurídica dos Preâmbulos, basta dizer, em apertado síntese, que o preâmbulo vale como enunciado de princípios filosóficos e moras. Integra a Constituição, tendo o mesmo valor de qualquer outra regra nela inserida.
- A SEGURANCA COMO UMA DAS GARANTIAS FUNDAMENTAIS DO CIDADÃO.
O “caput” do artigo 5º da Constituição Federal, a seu turno, menciona a “...garantia a brasileiros e estrangeiros residentes no País, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à SEGURANÇA ... ”
A expressão “SEGURANÇA”, esculpida no preâmbulo e no “caput” do artigo 5º da “lex major”, tem o sentido de tornar as pessoas e os bens livres de perigos e de riscos. É o afastamento de todo o mal que perturbe a integridade física e psíquica das pessoas.
Sabemos que segurança é um estado de espírito no qual o cidadão consiga estar de bem com a vida e com ele mesmo e tal estado de espírito não tem fronteiras políticas ou administrativas.
- A SEGURANÇA COMO ASSUNTO DE INTERESSE TAMBÉM DAS CIDADES.
E do artigo 30, inciso I e V, da mesma Carta Maior, que ao “...Município compete legislar sobre assuntos de interesse local”, além de organizar os serviços públicos que sejam de interesse da cidade. Diga-se de passagem interesses locais, ´se consubstanciam na tríade “salutas, sapietiae et securitas” - Saúde, Educação e Segurança.
Sob esse prisma, se os municípios podem legislar sobre assuntos de interesses locais e ate zelar pela guarda da Constituição, das leis das instituições democráticas, caso o município perceba que o Estado membro deixa de manter uma policia operante, seja por carência de recurso humano ou materiais, pode muito bem, observando o interesse local, que é o seu peculiar interesse, criar ou manter as Guardas Civis Municipais objetivando a incolumidade pública e proteção das pessoas.
Observe-se que o texto inserto no parágrafo 8.º, do artigo 144, da Carta Magna Brasileira, a palavra “PODERÁ”, foi ali disposta por que naquela época nem todos os Municípios tinham sob suas responsabilidades, Corpos de Força Policial, porém, contudo, todos os Estados-Membros, o Distrito Federal e a União tinham Corpos de Forças Policiais, inclusive houve uma readequação de algumas delas, redistribuição e troca de Ministérios, por exemplo, a Policia Ferroviária Federal e a Rodoviária Federal pertenciam ao Ministério dos Transportes e com o advento da CF/88 passaram ao comando do Ministério da Justiça; destarte o termo “DEVERÃO” foi assim destinado a esses entes federativos; obvio salientar que se os Municípios, todos eles, no advento da CF/88 fossem detentores de Guardas Civis Municipais, o termo seria “DEVERÁ” e não “PODERÁ” e consequentemente não teríamos tantas “belicosidades” em volta desse assunto.
- ATIVIDADE CONCORRENTE, COMUM, A TODAS AS ESFERAS DE PODER.
A segurança pública e o policiamento ostensivo não é exclusividade das Policias Estaduais, tanto que o “caput” do artigo 144 diz que: - “a segurança publica é dever do Estado...”(grifamos), pois não há ali expresso o vocábulo Estado-Membro. O Estado mencionado na cabeça do citado, diz respeito à síntese dos poderes soberanos, à nação politicamente organizada. Conforme expresso nos artigos 1º e 18 da Carta Constitucional.
Se a segurança publica é dever do Estado, inscreve-se nessa responsabilidade o Município com sua parcela pertinente à matéria. Estado termo genérico, que segundo o léxico - Mini Aurélio, século XXI, Minidicionário de Língua Portuguesa, editora Nova Fronteira, 4ª Edição, 2002, pagina 292, significa: - s.m.: - “...O conjunto dos poderes políticos de uma Nação”; direito “Nação politicamente organizada” – observem os artigos 1º e 18 da CF/88, logo somos uma nação organizada, com autonomia político-administrativa a todos os entes que unidos formam a República Federativa do Brasil, ademais o que efetivamente existe no Brasil são os Municípios.local onde habita nosso bem maior o povo; os Estados-Membros, o Distrito Federal e a União são entes abstratos.
Portanto, em tema de segurança publica não há que se falar em exclusividade, mas, inteligentemente, em concorrência de todas as esferas de governo.
Tanto a União, como os Estados-membros e os Municípios, em comum, devem preservar os bens e a incolumidade física das pessoas, de forma organizada e sem concorrência, sob pena de vermos os criminosos se organizarem e se tornarem cada dia mais fortes, enquanto as autoridades se degladiam.
Quando a Constituição Federal quis tornar cristalina a exclusividade a organismos policiais, o fez no inciso IV do artigo 144, ao atribuir a Policia Federal, COM EXCLUSIVIDADE, as funções de policia judiciária da União. Nos demais casos são falsetas.
Antes mesmo do avento da CF/88, doutrinava o sábio e saudoso Professor Doutor Hely Lopes Meirelles: - “o policiamento preventivo e a proteção a pessoas e bens é atribuição comum a todas as entidades estatais, nos limites de sua competência institucional” (DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO, Ed. RT, 1981, pág. 375).
Observe-se que aquela época não estávamos num Estado Democrático de Direito, os Estados-Membros e os Municípios não tinham autonomia, como hoje em dia o tem.
Outra não é a lição do Professor Carlos Maximiliano, para quem “...todos os governos respondem solidariamente pela tranqüilidade publica” (Comentários à Constituição, pág. 718 ).
Escorado em PONTES DE MIRANDA, afirma-se que a “policia preventiva é função comum de todas as entidades, entro da esfera jurídica em que se movem”.
Em suma, o novo ordenamento jurídico constitucional revogou o Decreto-Lei 667/69, por ser incompatível com os princípios inseridos na Carga Magna e porque não recepcionou – nem sequer tacitamente – os mencionados diplomas legais que dispunham sobre a exclusividade de determinadas atribuições da Policia Militar.
Dadas às considerações, os casos ocorridos aqui relatados, os pareceres apresentados, e a vida prática das Guardas Civis Municipais, concluímos que as Guardas Civis Municipais são detentoras de “Poder de Policia”, em relação aos bens, serviços e instalações, do mesmo modo para acompanhar e manter a segurança, a integridade física e a continuidade e execução do ato administrativo, no âmbito dos respectivos Municípios e também efetuar prisão em flagrante delito, como seu dever legal, pois se não o fizer pode ser responsabilizado por omissão e ou prevaricação, conforme disse Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, a época Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Dr. Álvaro Lazzarini, no jornal o Estado de São Paulo, e com respaldo no artigo 301 do Código de Processo Penal(Prisão em Flagrante) e do artigo 23 do Código Penal(Exclusão de Ilicitude):
“...não só o Guarda Municipal, mas qualquer um do povo pode usar até mesmo a força e a repressão, quando o caso exigir tendo com isso o Guarda o dever de prender qualquer um que se encontre, em flagrante delito, como já é comum nas Guardas Municipais, diante da população, tudo dentro do seus limites constitucionais encontrados no art. 144 , §8º, da CF/88”. (sic).
Frise-se ainda o contido no artigo 182 CF/88 sob a responsabilidade do poder público municipal com relação ao bem estar dos munícipes.
Por derradeiro, finalizando essa parte, afirmamos sem medo de errar e sem sombras de dúvidas: “as Guardas Civis Municipais, são Forças Policiais, destinadas a proteção dos bens, das instalações e dos serviços Municipais, e acima de tudo destinadas à proteção de seu povo, razão de ser dos Municípios”.
I - PODERES ADMINISTRATIVOS
Vamos agora de forma sintética falar dos poderes administrativos, mais na frente trataremos desse assunto mais amiúde. Esse instrumental comporta classificação objetiva com gêneses no fundamento de cada um desses poderes. Conheçamos a classificação:
a) Poder Vinculado e Discricionário, onde a origem está na menor ou maior liberdade de atuação do Administrador;
b) Poder Hierárquico e Disciplinar, calçado no fundamento da Administração Pública;
c) Poder regulamentar, nascido no fim normativo da atividade administrativa;
d) Poder de policia, respaldo no interesse social a gerar a prevalência do interesse público sobre o interesse privado.
Manipulando-os a Administração Publica, em todos os níveis, disciplina relações jurídicas. Sendo certo que atividades são alcançadas pelo exercício cumulativo desses poderes, praticados a um só tempo pela União, pelos Estados Federados e pelos Municípios.
Destarte Poderes Administrativos são: Os atos da Administração Pública, levada a cabo com fim publico e com objetivo de realizar a função administrativa, constituindo, declarado, modificando ou desfazendo relações jurídicas.
II – DA COMPETÊNCIA
A competência administrativa deve, pois, ser entendia por imperativo de ordem pública, como elemento inafastável do ato, inalterável ou desfazendo relaçtituindo, declarado, modificandotivo de realizar a funçtrativa;
,por vontade do Administrador e só defluente da lei.
III – O PODER DE POLICIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A polícia é essencialmente preventiva, cabendo aos seus agentes evitar à ocorrência de fatos lesivos a ordem publica.
O ato de prevenir os fatos que perturbam a ordem publica são publica são limitados e controlados por meio do poder de policia (police power)., que segundo Pedro Nunes é:
“ o dever e o poder justo e legitimo que tem o Estado de, por intermédio de seus agentes, manter coercitivamente a ordem interna, social, econômica e política e preservá-la e defendê-la de quaisquer ofensas e sua estabilidade, integridade ou moralidade; de restringir direitos e prerrogativas individuais; de não permitir direitos e que é seu prejuízo de terceiros”.
A soberania do Estado lhe confere supremacia sobre as atividades, os bens e as pessoas, em quadro onde o interesse social justifica a contenção e o cerceamento dos direitos individuais.
Do fundamento constitucional, o Poder de Policia permite á Administração disciplinar e restringir direitos individuais, em favor do interesse público.
O poder de policia se apresenta, hodiernamente, hipertrofiado.
Vasto são o seu campo e incidência, bastando dizer que, onde estiver o interesse publico, haverá uma entidade estatal competente, para praticar o policiamento administrativo na defesa desse interesse.
O PODER DE POLÍCIA É DISCRICIONÁRIO. Praticando-o, em conseqüência, o Administrador valora a conveniência e a oportunidade antes de atuar, decidindo-se por fazer ou não alguma coisa. Certo é que tal valoração não alcança os elementos vinculados do ato administrativo, o que significa que o ato de policia, como todo ato administrativo, tem a sua legalidade controlada pelo Poder Jurídico.
Também a opção pela sanção a aplicar, desde a simples multa até a apreensão e destruição de mercadoria deteriorada, se inscreve no discricionarismo administrativo, com as ressalvas pertinentes aos caminhos arbitrários, que em hipótese alguma podem ser percorridos.
A par de ser discricionário, o PODER DE POLICIA É TAMBEM COERCITIVO E AUTO-EXERCUTÓRIO. Um atributo e outro marcham de mãos dadas.
Praticando, em grau crescente, serviços púbicos (ate por conveniência) e o policiamento administrativo, registram o Direito Administrativo no nosso tempo e presença do ESTADO BEM ESTAR, fruto de um processo gradativo de transformações, aonde o homem vem sendo o epicentro de todos os comandos.
Poder de Policia, segundo lavra de Themistocles Brandão Cavalcante:
“é a faculdade de manter os interesses coletivos, de direitos individuais de terceiros. O poder de policia visa a proteção dos bens, dos direitos da liberdade, da saúde, do bem-estar econômico, constitui uma limitação à liberdade individual, mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais ao homem”.
Mostra Guimarães Menegale que o poder de policia:
“...se discrimina como o poder que tem por seu imediato objetivo promover o bem comum subordinado a ele, restringindo em seu beneficio os direitos privados . O poder de policia pressupõe a existência de direitos individuais , que vem restringir, na prática o beneficio da ordem coletiva”.
IV - O DIREITO
É claro que o Direito, é, enfim, a própria vida e á ela se submete e subordina.
O Direito Objetivo está consubstanciando nos Códigos e é chamado também de Direito Objetivo, enquanto que o Direito Subjetivo é chamado de direito Substantivo.
Na vida em sociedade, os homens estabelecem entre si as mais diferentes relações que são reguladas pela ética , religião , moral e pelo Direito Objetivo.
V – DOUTRINA E INTERPRETAÇÃO DA LEI
A doutrina é o resultado do labor dos escritores, dos ensinamentos dos mestres e dos pareceres dos jurisconsultos que auxiliam tanto aquele que aplica as normas , como o que interpreta a lei, na sua decisão. No embasamento dos grandes decisórios o Juiz apóia-se com freqüência em citações doutrinárias.
Uma lei, pode ser vista e , portanto , analisada sob diversos ângulos . Diz-se que em direito, interpreta-se até o próprio silêncio.
O que é ois , interpretar a lei ?
- Interpretar é o processo lógico pelo qual se precisa e se determina o sentido da lei.
- Interpretar a lei, é procurar o pensamento , é buscar o alcance do texto , é procurar conhecer a vontade da lei e a intenção do legislador.
VI – ORDEM PÚBLICA E SEGURANÇA PÚBLICA
Verifica-se que sem segurança não há ordem; reproduzindo a lição de José Néri da Silveira , Ministro do Supremo Tribunal Federal, o pranteado Hely Lopes Meirelles afirma que:
“no conceito de ordem pública se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas e o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas”.
(Diário da Justiça da União, de 07.12.1979). “Daí decorre a variabilidade do conceito de ordem pública no tempo e no espaço, vinculado sempre á noção de interesse público e de proteção á segurança , á propriedade, á saúde pública , aos bons costumes , ao bem-estar coletivo e individual, assim como á estabilidade das instituições em geral “ ( Direito Administrativo da Ordem Pública, 1987 , pág. 157 ).
VII – A POLICIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA
É um grande equivoco supor que o poder de policia é inerte a exclusivo da Policia Militar, pois dentro do amplo conceito de poder de polícia , inclui-se a atividade do Juiz de direito quanto mantêm a ordem na sala de Audiências , do Presidente do Senado, de Câmara de Deputados , das Assembléias Estaduais e das Câmeras Municipais.
Ensina o italiano Carlo Cassonnei Folcieri que:
“...enquanto compreensiva de toda atividade discricionária de presença no resguardo de qualquer lei limitadora da liberdade e penalmente sancionada , a policia em sentido lato tem sempre caráter administrativa “ ( RJTJESP – 89/35).
À polícia administrativa, cabe, por exclusão , toda atividade que não é própria da polícia judiciária .
Volta-se a Policia Jurídica, especificamente á perseguição de quem infringe a lei penal ,cometendo crimes , á elucidação de crimes elaborando inquéritos policias , etc. Esse o caráter residual da Polícia Judiciária .
Tudo o que não se enquadra na esfera da Polícia Judiciária compete à Polícia Administrativa, ou seja, a ela “...remanescem todas as demais formas de atuação, preventivas e repressivas, aplicando duas sanções executoriamente , não sobre as pessoas mas sobre as propriedades e as atividades pessoais“ (Diogo de Figueiredo Neto , Curso de Direito Administrativo, 1990 , pág. 338).
Nessa divisão, vê-se a polícia administrativa como preventiva - agindo antes que o crime ocorra - e a polícia judiciária , como repressiva , ou seja: a sua atuação ocorre após a ocorrência do delito . Aquela ( polícia administrativa ) , deve voltar a sua atividade para momento anterior ao cometimento de delitos, evitando que o cidadão seja perturbado por aqueles que procuram assacar contra a integridade de bens de pessoas . Sempre vigilante, o fim maior é a proteção contra delinqüentes e a prevenção de crimes.
Reproduzindo a lição de Jean Rivero, ministrada na obra Droit Administratif, 1980, páginas 413 e 414 , e eminente Professor José Cretella Junior assinala:
“...a existência de identificação, no mesmo agente , de atividades administrativas e judiciárias , de tal modo que se percebem os traços típicos das duas modalidades de polícia , a polícia administrativa e a polícia judiciária: Na prática , a distinção é muitas vezes delicada , primeiro , em razão de certa identidade pessoal, as autoridades encarregadas da polícia administrativa participam, ás vezes do exercício de polícia judiciária . Por exemplo , o agente que dirige trânsito passa da polícia administrativa á polícia judiciária no instante em que lavra o auto de infração. Assim também , a polícia rodoviária , conforme presta assistência a automobilística em dificuldades ou toma providência depois do acidente...”. (Comentários à Constituição 88, vol. III, 1990, pág. 1.389 ).
VIII – SERVIÇOS DO MUNICÍPIO
Serviço Público é todo trabalho que visa a satisfação de uma necessidade coletiva. Um município não pode prescindir, por exemplo, de água, esgoto, saneamento, pavimentação e calçamento da vias públicas , administração de cemitérios, SEGURANÇA (e aqui se encontra o cerne deste estudo), enfim tudo que o administrador da cidade repute como imprescindível ás necessidades da comunidade e ao bem estar dos munícipes.
Pela sua importância, convêm repetir que todos esses serviços tem como princípios , por exemplo “o da continuidade, pelo qual se garante ininterruptamente á coletividade o fornecimento de vantagens atribuídas , o da igualdade de usuários , pelo qual se assegura aos particulares a fruição no mesmo plano, dos benefícios resultantes daquela atividade, e o da adaptação” , no escrito do francês Jean Rivero, “apud” José Cretella Junior , na obra Comentários à Constituição de 1988, 4º Vol.,pág. . 1.926).
IX – BENS E INSTALAÇÕES
As instalações são os suportes fáticos para o funcionamento dos serviços. Os bens, naturalmente, os públicos municipais, são todo o patrimônio corpóreo e incorpóreo, móvel e imóvel e creditício, e são classificados e definidos na Lei Federal n.º 10.406 - de 10 de janeiro de 2002, publicada no D.O.U. de 11/1/2002, Novo Código Civil Brasileiro, em bens de uso comum , de uso especial e de uso dominical conforme segue:
Artigo 99 – Os bens públicos são:
I – Os de uso comum do povo, tais como os mares, rios, estradas, ruas e praças.
II – Os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviços ou estabelecimento federal, estadual ou municipal.
III - Os dominicais isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objetos de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
Estabeleceu o Código Civil, na subdivisão de bens públicos, o ângulo e modo em que tais bens são utilizados, seja de uso comum, de uso especial ou dominical.
“Assim, os bens de uso comum pertencem a todos “res commune”. Qualquer do povo pode se utilizar do bem, porque a coletividade é a lídima proprietária de tais bens. Os bens de uso especial são os utilizados na aplicação, instalação e funcionamento do serviço público. Os bens dominicais dizem respeito aqueles em que a pessoa jurídica de direito interno (União, Estados-Membros, Territórios e Municípios), exerce poderes de proprietário segundo os preceitos do direito constitucional e administrativo”. (Clóvis Bevilaqua , Código Civil ) dos EUB, vol 1 , pág. 301).
Falando-se de Município, tem-se que os bens de uso comum são as ruas , praças e logradouros; os de uso especial são os prédios em que o Município mantêm serviços e instalações, enquanto os bens de propriedade do Município.
A fiscalização e o poder de polícia dos Municípios estendem-se assim, ás ruas praças , etc.
X – EXEMPLO DE COMO NÃO SE DEVE RESTRINGIR A ATIVIDADE DA GUARDA MUNICIPAL.
Neste sentido segue o parecer do Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito ANTONIO JEOVÁ DA SILVA SANTOS:
“Quando se pensa em Guarda Civil Municipal cuidando de bens, serviços e instalações tão-só, nos vem a mente a seguinte hipótese: - um escriturário da Prefeitura (pessoa humana), em um automóvel da municipalidade (bem público), foi ao Banco efetuar depósito de numerário da Prefeitura resolveu aproveitar o percurso empreendido, para sacar alguns milhares de Reais de sua conta pessoal; na saída, dirigindo o veículo da Prefeitura, é vitima de roubo. Guardas Civis Municipais conseguem deter o ladrão, o funcionário público e o carro da prefeitura. Porém, como o guarda decorou bem que seu dever é zelar pelos bens, serviços e instalações, preocupa-se apenas em recuperar o automóvel e vai embora levando o dinheiro do particular e o pobre do funcionário público não satisfeito com a atuação do guarda tenta, por si mesmo, desvencilhar-se do ladrão, mas é colhido por uma bala de revólver que o ladrão empunhava. O guarda civil municipal não obstante a morte de um ser humano, fica extremamente satisfeito com a recuperação do bem público(carro), tira o lenço do bolso, limpa o sangue do escriturário que se espargiu pela lataria do carro e resolve chamar reforço para ajudarem–no a conduzir o automóvel até a garagem municipal, enquanto o ladrão sai tranquilamente rumo a destino ignorado e o pobre do escriturário continua estendido no chão. Ao “Deus dará”
O exemplo tosco e inverossímil serve para exibir quão ridículo é o pensamento tacanho de que as Guardas Civis Municipais devem cuidar apenas de bens, de serviços e de instalações. É curial que o bem mais valioso é a vida e que os bens materiais existem para servir o homem. Logo não poderia os Municípios instituir Guardas Civis Municipais, tão somente para preservar os Bens, Instalações e Serviços, mas sim e prioritariamente para proteger suas populações”.
Corroborando as lições do mestre ANTONIO JEOVÁ DA SILVA SANTOS, o eminente publicista José Cretella Júnior, respeitado Professor de Direito da Universidade de São Paulo, autor de obra ciclópica, composta de mais de cem volumes, verdadeiro monumento que orna o Direito Administrativo Pátrio, em parecer conclusivo sobre atuação das Guardas Civis Municipais, foi enfático e taxativo ao gizar a atividade que o Município tem na área de segurança pública, afirmando, com veemência:
a) que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos;
b) que, nesse caso, é poder – dever das Guardas Municipais zelar pela segurança pública dos munícipes e de todas as pessoas que, mesmo transitoriamente, transmitem pela comuna.
c) que o combate à criminalidade não é exclusiva ou privativa da Polícia Militar, mas de todo cidadão que, nesse particular, é detentor de fração do poder de polícia, prevalecendo a regra “omnis civis est miles” (todo cidadão é um militar).
d) que, “a fortiori” o combate ao crime é também da competência das Guardas Municipais, a tal ponto que se o organismo se omitir, em um caso concreto, será responsabilidade por omissão, tendo culpa “in ommitendo”.
e) que, nesse particular, a atividade da Guarda Municipal concorre com a da Polícia Militar, prevenindo e reprimindo o crime.
f) que é sem a menor dúvida “peculiar interesse do Município” a proteção de pessoas, de bens, de serviços e de instalações, no âmbito local, porque tais providências se inscrevem no campo de segurança pública e da própria defesa do Estado, pois quem defenda “a parte” defende “o todo”.
Enfim, como as ruas, praças e logradouros são bens públicos do Município, a Guarda Municipal, deve proteger tais bens, circunstancialmente, e na hipótese de algum malfeitor atuar nas ruas do Município, pode o Guarda Municipal encetar todos os meios de que dispuser para coibir a atividade criminosa.
Essa conclusão decorre do artigo 301 do Código de Processo Penal e do artigo 1º da Lei 6.368/76 (Lei antitóxicos), abaixo descritos.
Artigo 301 – Qualquer do povo poderá e as autoridades e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Artigo 1º da Lei 6.368/76 - é dever de toda pessoa física ou jurídica colaborar na prevenção e repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica.
Verificamos a seguinte interpretação do dispositivo constitucional referente a Guardas Municipais no processo 248/92 no Foro distrital de Paulínia, a análise da questão atinente às atribuições da Guarda Municipal do Excelentíssimo Juiz de Direito Antonio Jeová da Silva Santos, conforme segue abaixo:
Art. 144, parágrafo 8º da CF: “Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
- INTERPRETAÇÃO LITERAL DO ART. 144, PARAGRAFO 8º DA CF/88 -
Mesmo que sejam feitas interpretações restritas, gramatical e literal do dispositivo constitucional precitado, tem-se que as guardas municipais podem exercer proteção à pessoa, desde que a incolumidade pública esteja sendo vulnerada por atos de terceiros. Se na cidade, a polícia estadual for impotente para pôr fim à criminalidade, o Município tem a sua parcela de responsabilidade para atuar contra a “vis inquietativa” que perturbe os munícipes.
Oras, o Município é ente federativo(artigo 1º e 18 da CF/88), dentro da peculiaridade da Federação brasileira. Como tal, tem o poder de gerir tudo o que diga respeito à cidade (artigos 29, 30, 31 e 182, CF/88), por ser possuidor de autonomia, manifestada através da autonomia política, financeira, administrativa e legislativa.
Entre os bens públicos, que se classificam em bens de uso comum, bens especiais e bens dominicais, estão compreendidos as ruas, praças logradouros e até o meio ambiente (artigo 225, CF/88), são considerados bens de uso comum. Circunstancialmente e diante de um delito, tem o dever de colaborar com a policia estadual e/ou federal, prevenindo a incidência de delitos.
- BUSCA DO ELEMENTO TELEOLOGICO NA INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO.
Nesse passo, em que se busca a finalidade a que se destina o dispositivo constitucional que trata das Guardas Municipais. Deve-se extrair de lei tudo o que ela possuir quanto à utilidade social que dela se espera. A interpretação do texto constitucional deve estar afinado com o melhor resultado social que seja produzido pela lei e que menor atrito social produza.
É o ser humano o destinatário de qualquer norma jurídica. Os bens existem para conforto do homem “OMNE IUS HOMINUM. CAUSA CONSTITUTUM EST”, ou seja, o direito existe por causa do homem, na elegante expressão de Hermogeniano.
- INTERPRETAÇÃO SISTEMATICA.
A pura interpretação literal não satisfaz porque a aparência de clareza, não revela todo o conteúdo da lei. Nenhuma norma deve ser interpretada isoladamente.
Antes, há de ser observado o sistema em que o dispositivo esta introduzido. Por isso mesmo, as opiniões de juristas respeitados contra atividades mais abrangentes das Guardas Civis encerra equivoco que lamentamos retratar: Buscam o caminho fácil da interpretação gramatical e não se preocupam com todo o sistema e os principais e não se preocupam com todo o sistema e os princípios constitucionais. É que, em suas obras opulentas e alentadas, contanto várias centenas de paginas, dedicaram apenas um parágrafo à Guarda Civil Municipal. Não se faz analise séria de instituto novo (do ponto de vista constitucional) em apenas um parágrafo de pagina.
Explica-se à comissão: - Esse assunto não rende dividendos intelectuais.
- A SEGURANÇA COMO PRINCIPIO ENUNCIADOR EXPLICITO DA CONSTITUIÇÃO.
Já no Preâmbulo da Constituição Federal, é colocada “A SEGURANÇA” como norte buscado pelos constituintes. Sem discutir a natureza jurídica dos Preâmbulos, basta dizer, em apertado síntese, que o preâmbulo vale como enunciado de princípios filosóficos e moras. Integra a Constituição, tendo o mesmo valor de qualquer outra regra nela inserida.
- A SEGURANCA COMO UMA DAS GARANTIAS FUNDAMENTAIS DO CIDADÃO.
O “caput” do artigo 5º da Constituição Federal, a seu turno, menciona a “...garantia a brasileiros e estrangeiros residentes no País, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à SEGURANÇA ... ”
A expressão “SEGURANÇA”, esculpida no preâmbulo e no “caput” do artigo 5º da “lex major”, tem o sentido de tornar as pessoas e os bens livres de perigos e de riscos. É o afastamento de todo o mal que perturbe a integridade física e psíquica das pessoas.
Sabemos que segurança é um estado de espírito no qual o cidadão consiga estar de bem com a vida e com ele mesmo e tal estado de espírito não tem fronteiras políticas ou administrativas.
- A SEGURANÇA COMO ASSUNTO DE INTERESSE TAMBÉM DAS CIDADES.
E do artigo 30, inciso I e V, da mesma Carta Maior, que ao “...Município compete legislar sobre assuntos de interesse local”, além de organizar os serviços públicos que sejam de interesse da cidade. Diga-se de passagem interesses locais, ´se consubstanciam na tríade “salutas, sapietiae et securitas” - Saúde, Educação e Segurança.
Sob esse prisma, se os municípios podem legislar sobre assuntos de interesses locais e ate zelar pela guarda da Constituição, das leis das instituições democráticas, caso o município perceba que o Estado membro deixa de manter uma policia operante, seja por carência de recurso humano ou materiais, pode muito bem, observando o interesse local, que é o seu peculiar interesse, criar ou manter as Guardas Civis Municipais objetivando a incolumidade pública e proteção das pessoas.
Observe-se que o texto inserto no parágrafo 8.º, do artigo 144, da Carta Magna Brasileira, a palavra “PODERÁ”, foi ali disposta por que naquela época nem todos os Municípios tinham sob suas responsabilidades, Corpos de Força Policial, porém, contudo, todos os Estados-Membros, o Distrito Federal e a União tinham Corpos de Forças Policiais, inclusive houve uma readequação de algumas delas, redistribuição e troca de Ministérios, por exemplo, a Policia Ferroviária Federal e a Rodoviária Federal pertenciam ao Ministério dos Transportes e com o advento da CF/88 passaram ao comando do Ministério da Justiça; destarte o termo “DEVERÃO” foi assim destinado a esses entes federativos; obvio salientar que se os Municípios, todos eles, no advento da CF/88 fossem detentores de Guardas Civis Municipais, o termo seria “DEVERÁ” e não “PODERÁ” e consequentemente não teríamos tantas “belicosidades” em volta desse assunto.
- ATIVIDADE CONCORRENTE, COMUM, A TODAS AS ESFERAS DE PODER.
A segurança pública e o policiamento ostensivo não é exclusividade das Policias Estaduais, tanto que o “caput” do artigo 144 diz que: - “a segurança publica é dever do Estado...”(grifamos), pois não há ali expresso o vocábulo Estado-Membro. O Estado mencionado na cabeça do citado, diz respeito à síntese dos poderes soberanos, à nação politicamente organizada. Conforme expresso nos artigos 1º e 18 da Carta Constitucional.
Se a segurança publica é dever do Estado, inscreve-se nessa responsabilidade o Município com sua parcela pertinente à matéria. Estado termo genérico, que segundo o léxico - Mini Aurélio, século XXI, Minidicionário de Língua Portuguesa, editora Nova Fronteira, 4ª Edição, 2002, pagina 292, significa: - s.m.: - “...O conjunto dos poderes políticos de uma Nação”; direito “Nação politicamente organizada” – observem os artigos 1º e 18 da CF/88, logo somos uma nação organizada, com autonomia político-administrativa a todos os entes que unidos formam a República Federativa do Brasil, ademais o que efetivamente existe no Brasil são os Municípios.local onde habita nosso bem maior o povo; os Estados-Membros, o Distrito Federal e a União são entes abstratos.
Portanto, em tema de segurança publica não há que se falar em exclusividade, mas, inteligentemente, em concorrência de todas as esferas de governo.
Tanto a União, como os Estados-membros e os Municípios, em comum, devem preservar os bens e a incolumidade física das pessoas, de forma organizada e sem concorrência, sob pena de vermos os criminosos se organizarem e se tornarem cada dia mais fortes, enquanto as autoridades se degladiam.
Quando a Constituição Federal quis tornar cristalina a exclusividade a organismos policiais, o fez no inciso IV do artigo 144, ao atribuir a Policia Federal, COM EXCLUSIVIDADE, as funções de policia judiciária da União. Nos demais casos são falsetas.
Antes mesmo do avento da CF/88, doutrinava o sábio e saudoso Professor Doutor Hely Lopes Meirelles: - “o policiamento preventivo e a proteção a pessoas e bens é atribuição comum a todas as entidades estatais, nos limites de sua competência institucional” (DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO, Ed. RT, 1981, pág. 375).
Observe-se que aquela época não estávamos num Estado Democrático de Direito, os Estados-Membros e os Municípios não tinham autonomia, como hoje em dia o tem.
Outra não é a lição do Professor Carlos Maximiliano, para quem “...todos os governos respondem solidariamente pela tranqüilidade publica” (Comentários à Constituição, pág. 718 ).
Escorado em PONTES DE MIRANDA, afirma-se que a “policia preventiva é função comum de todas as entidades, entro da esfera jurídica em que se movem”.
Em suma, o novo ordenamento jurídico constitucional revogou o Decreto-Lei 667/69, por ser incompatível com os princípios inseridos na Carga Magna e porque não recepcionou – nem sequer tacitamente – os mencionados diplomas legais que dispunham sobre a exclusividade de determinadas atribuições da Policia Militar.
Dadas às considerações, os casos ocorridos aqui relatados, os pareceres apresentados, e a vida prática das Guardas Civis Municipais, concluímos que as Guardas Civis Municipais são detentoras de “Poder de Policia”, em relação aos bens, serviços e instalações, do mesmo modo para acompanhar e manter a segurança, a integridade física e a continuidade e execução do ato administrativo, no âmbito dos respectivos Municípios e também efetuar prisão em flagrante delito, como seu dever legal, pois se não o fizer pode ser responsabilizado por omissão e ou prevaricação, conforme disse Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, a época Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Dr. Álvaro Lazzarini, no jornal o Estado de São Paulo, e com respaldo no artigo 301 do Código de Processo Penal(Prisão em Flagrante) e do artigo 23 do Código Penal(Exclusão de Ilicitude):
“...não só o Guarda Municipal, mas qualquer um do povo pode usar até mesmo a força e a repressão, quando o caso exigir tendo com isso o Guarda o dever de prender qualquer um que se encontre, em flagrante delito, como já é comum nas Guardas Municipais, diante da população, tudo dentro do seus limites constitucionais encontrados no art. 144 , §8º, da CF/88”. (sic).
Frise-se ainda o contido no artigo 182 CF/88 sob a responsabilidade do poder público municipal com relação ao bem estar dos munícipes.
Por derradeiro, finalizando essa parte, afirmamos sem medo de errar e sem sombras de dúvidas: “as Guardas Civis Municipais, são Forças Policiais, destinadas a proteção dos bens, das instalações e dos serviços Municipais, e acima de tudo destinadas à proteção de seu povo, razão de ser dos Municípios”.
Por Carlos Alberto de Sousa
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